Az elmúlt rendszer titkosszolgálati tevékenységének feltárásáról és az Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltáráról szóló 2003. évi III. törvény alapján az információs önrendelkezési jog és az információszabadság érvényesülésével kapcsolatban lefolytatott vizsgálat eredményét összegző adatvédelmi biztosi ajánlás

I.

Az Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltárának (a továbbiakban: Levéltár) főigazgatója indítványában álláspontom kifejtését kérte annak érdekében, hogy a 2003. évi III. törvény (Ásztltv.) több rendelkezése az alkotmányban biztosított információs jogok érvényesülését is figyelembe véve hogyan érvényesíthető. Az indítvány nyomán vizsgálatomat kiterjesztettem - személyes adatok védelmét és a közérdekű adatok nyilvánosságát biztosító alkotmányos alapjog tekintetében - a törvény egész szabályozási rendszerére.

A vizsgálat során kiemelt figyelmet fordítottam az alábbi kérdéscsoportokra:

• A törvény személyi hatálya és ezzel összefüggésben a személyek azonosíthatósága;
• A közszereplőkre és adataikra vonatkozó kérdések;
• Az iratok kutathatósága, beleértve az átvilágító bizottságok által keletkeztetett iratokat is.

II.

A levéltár főigazgatójával folytatott személyes konzultációnk során is felmerültek olyan kérdések, melyek megoldására a hatályos törvény alapján nem adható az alkotmányos követelményeknek megfelelő válasz.

Az egykori állambiztonsági szolgálat által hátrahagyott iratok kezelésére és felhasználására vonatkozó korábbi – az egyes fontos, valamint közbizalmi és közvélemény-formáló tisztségeket betöltő személyek ellenőrzéséről és a Történeti Hivatalról szóló 1994. évi XXIII. – törvény (Etv.) szabályaival összevetve a vizsgált jogszabály több helyen szűkíti a megfigyelt személyek irat-megismerési jogát. Nem tekintem a korábbi szabályozást a jelen törvény szempontjából mértékadónak, de fel kell arra hívnom a figyelmet, hogy az új szabályozás olyan infomációs különbséget okozhat az egykori megfigyeltek között, melynek nincs alkotmányosan indokolható oka. Ugyanakkor a személyes adatok kezelése tekintetében gyakran indokolatlanul szélesre nyitja az iratok felhasználásának lehetőségét.

A Levéltár szakértőinek álláspontja szerint különösen

• a törvény által felhatalmazottak által megismerhető – kizárólag velük kapcsolatba hozható – adat fogalma tisztázatlan;
• hasonlóan az előbbihez nem egyértelmű a szabályozás és ezért az irat-megismerés során jogsérelmet okozhat az egykori megfigyeltet feljogosítani a vele kapcsolatba hozható hálózati személy, operatív kapcsolat, és hivatásos alkalmazott azonosításához szükséges adatok megismerésére;
• a közszereplő fogalmának az értelmező rendelkezések szerinti meghatározásából nem világlik ki, hogy ki tekinthető e körbe tartozónak;
• a hivatásos alkalmazottak adatainak kezelésére vonatkozóan a korábbi szabályozáson alapuló gyakorlattal szemben a jelenlegi szabályozás szűkítést tartalmaz

A fentieken túl

• a hozzátartozó fogalmát a korábbi szabályozásnak megfelelően határozza meg és továbbra sem korlátozza e kör irat-megismerési jogát;
• nem tartja fenn az egyes fontos, valamint közbizalmi és közvélemény formáló tisztségeket betöltő személyek ellenőrzését végző bírák eljárása során keletkezett iratok és az azokban szereplő adatok védelmét, mivel hibásan hivatkozik e tekintetben az államtitokra vonatkozó szabályozásra;
• indokolatlanul nem biztosítja az átvilágítási eljárás során keletkezett anyagok tekintetében az Ltv.-ben meghatározott levéltári zárolási időt, mely szerint az 1990. május 2. után keletkezett iratok 30 évig főszabályként nem kutathatók;
• a tudományos kutatás szabadságát támogató alkotmányos alapelvvel nem egyeztethető össze az a rendelkezés, mely szerint csak az tekinthető tudományos kutatónak – és juthat hozzá anonimizálatlan iratokhoz – aki ezen információkat korábban elkezdett és publikációkkal igazolt kutatásaihoz kívánja felhasználni.

III.

Az Ásztltv. 3. § (1) bekezdése lényegesen szűkíti az egykori megfigyeltek számára az irat-megismerési jogot azáltal, hogy a korábbi szabályozás [Etv. 25/G. § (1) bek. a) pont] megfogalmazása szerinti „rá vonatkozó” adatok megismerése helyett a „kizárólag vele kapcsolatba hozható” adatokat ismerheti meg. Hasonlóképpen hiányzik e törvényből azon iratok anonimizálatlan megismerésének joga, melynek megismerését az irat keletkezésekor jogszabály lehetővé tette az érintett számára.

A „rá vonatkozó” kifejezés az iratok megismerésének tekintetében jelentősen tágabb kört ölel fel, mint a „kizárólag vele kapcsolatba hozható” fogalma. Egyenlőtlenséget okoz ez a meghatározás az irat-betekintési jogukkal élők között azért is, mert aki korábban, az Etv. szabályai szerint ismerhette meg az iratokat, több információhoz juthatott hozzá, mint az, aki a jelenlegi szabályozás szerint kívánja a Levéltárban kezelt adatait megismerni. A jogok szűkítése akkor lett volna indokolt, ha a korábbi rendelkezések alapján alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság alakult volna ki. E szabályozás nem biztosítja kielégítően annak lehetőségét, hogy az érintett megismerhesse azt, hogy az egykori állambiztonsági szolgálat tevékenysége befolyással volt-e életére.

Az egykori megfigyeltet e törvény feljogosítja arra, hogy megismerje a vele kapcsolatba hozható hálózati személyről, operatív kapcsolatról és hivatásos alkalmazottról az annak azonosításához szükséges adatokat [Ásztltv. 3. § (3) bek.]. Ez a gyakorlatban azt jelentheti, hogy amennyiben több azonos nevű, vagy fedőnevű személyről van szó, úgy mindegyiknek a Levéltár kezelésében lévő ismert, személyének azonosításához szükséges adatot a megfigyelt rendelkezésére kell bocsátani, hogy azonosítani tudja azt a személyt, aki a törvény szerint vele kapcsolatba hozható. Ahhoz, hogy e szabálynak a Levéltár eleget tudjon tenni, több megoldási módot választhat:

• leírja a megfigyelt számára az ügynök természetes személyazonosító adatait;
• megmutatja a beszervezési nyilatkozatot, vagy az előnyben részesülést igazoló iratot;
• megmutatja a 6-os kartont (amennyiben az előzőekben felsorolt adatok nem állnak rendelkezésére);
• több azonos fedőnevű ügynök esetén, mindegyiknek az előző pontokban felsorolt iratait is megmutatja, hogy a megfigyelt azonosítani tudja a vele kapcsolatba hozható személyt;
• amennyiben a jelentésben szereplő fedőnéven a nyilvántartásokban senki nem szerepel, vagy egyértelmű, hogy az nem a megfigyelttel kapcsolatba hozható ügynök, akkor a Levéltár megmutat minden olyan iratot, amely a jelentés mellett a tartótisztnek az ügynökre vonatkozó megjegyzéseiben szerepel és segítheti a megfigyeltet az ügynök személyének azonosításában.

Ezek a lehetőségek azért nem felelnek meg az alapjogvédelem szükségesség-arányosság tesztjének, mert a megfigyelt számára olyan adatok is ismertté válhatnak, melyeknek megismerésére nincs feljogosítva. Különösen tekintetbe kell azt venni, hogy az azonosításhoz szükséges adatok köre nem tartalmazhat különleges adatot.

A közszereplő az a személy, „aki közhatalmat gyakorol, gyakorolt, vagy közhatalom gyakorlásával járó tisztségre jelölték, illetve aki a politikai közvéleményt közfeladatszerűen alakítja vagy alakította”. A törvény személyi hatályának kérdése e tekintetben talán a leginkább zavaros. A meghatározásból nem derül ki, hogy a jogalkotó mely korszak közszereplőit kívánja e körbe bevonni: azokat-e, akik 1989. október 23. vagy 1990. február 14. vagy 1990. május 2. utáni tevékenységük okán tartoznának e körbe, vagy azokat is, akik 1944. december 21-től a népköztársaság fennállásáig elláttak ilyen feladatokat.

Az Alkotmánybíróság 60/1994. (XII. 24.) számú határozatának 1. pontja kimondja, hogy „a jogállamban közhatalmat gyakorló vagy a politikai közéletben részt vevő személyek - köztük azok, akik a politikai közvéleményt feladatszerűen alakítják - arra vonatkozó adatai, hogy korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységet folytattak, vagy olyan szerv tagjai voltak, amely korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységet folytatott, az Alkotmány 61. § szerinti közérdekű adatok”.

A hivatkozott AB határozatból kiderül, hogy csak a fentebb első kategóriába sorolt személyi kör tartozik – a jogalkotó feltehető szándéka szerint – ebbe a csoportba. Fel kell azonban itt is hívni a figyelmet arra, hogy aránytalanul szélesre tárja a személyi kört azzal, hogy ide tartozónak tekinti a közhatalom gyakorlásával járó tisztségre jelölteket is. Nem tisztázott az, hogy csak a meghatározott jelölési eljárásban (pl. köztársasági elnök, vagy polgármester) jelöltté váló személy, vagy a bulvárpublicisztika szintjéig bezárólag bárhol felmerülő „jelöltség” szükséges a közszereplői mivolt elismeréséhez. Ez utóbbi értelmezési lehetőség az érintettek jogainak indokolatlan és aránytalan korlátozását jelentené.

Nincs eljárási szabály arra nézve sem, ha az irat megismerését kérelmező kérelme benyújtásakor már nem élő személy adatait kívánja megismerni.

A közszereplőnek minősülő személyt a Levéltárnak nyilatkozattételre kell felszólítania, azonban a törvény nem hatalmazza fel a Levéltárat arra, hogy a BM Központi Hivatalából, vagy más külső adatbázisból az érintett elérhetőségét megismerhesse.

A hivatásos alkalmazottak nevének és beosztásának megismerését a Levéltár jogelődje (a Történeti Hivatal) bárki számára megismerhetővé tette. Jelenleg ezek az adatok csak a megfigyelt számára és csak a vele kapcsolatba hozható hivatásos alkalmazott személyére vonatkozóan megismerhetők. Bárki számára csak a közszereplőnek minősülő – fentebb írottak szerint nem egyértelműen meghatározott – személyek adatai megismerhetők. Az adatvédelmi törvénynek természetesen nincs visszaható hatálya, így annak alapján az egykori állami feladatot ellátók nevének és beosztásának megismerése pozitív szabály híján nem biztosított, noha az indokolt lenne.

A hozzátartozónak az iratokra vonatkozó rendelkezési joga [6. § (2) bek.] annak ellenére is azonos terjedelmű az elhunyt megfigyeltével, hogy ezt már hivatali elődöm is kifogásolta a témában 1999-ben kiadott ajánlásában. Ezen iratok megismerésének célja – e törvény preambuluma szerint – az információs kárpótlás és az érintettek információs önrendelkezési jogának biztosítása. Elődöm hivatkozott ajánlásában megfogalmazta, hogy „a szuverén egyénnek a vele bármilyen szoros hozzátartozói kapcsolatban álló személy előtt is lehetnek, vagy lehettek olyan titkai, melyek az állambiztonsági szolgálat előtt ismertek voltak ugyan, ez azonban nem jogosítja föl az irat kezelőjét arra, hogy azt az érintett halála után a hozzátartozóval megismertesse”. Az ebben foglalt álláspontot nem tette a jogalkotó magáévá, de nem tekintette azt sem szabályozandónak, hogy a volt házastársnak is biztosítani kell a jogot arra, hogy az életközösség fennállása alatt keletkezett iratokba betekinthessen. A hozzátartozó irat-megismerési joga ugyanis nem az önrendelkezési jogon, hanem a sorsközösségből fakadó információs kárpótláson alapul. Az információs önrendelkezési jog alapján a hozzátartozó ezen iratokat nem ismerhetné meg és azok sorsáról nem rendelkezhetne.

Nem értelmezhető az a szabály, amely szerint azon államtitoknak minősített adatok minősítése tartható fenn, melyek az egyes fontos valamint közbizalmi és közvélemény-formáló tisztségeket betöltő személyek ellenőrzését végző bírák eljárása [1994. évi XXIII. tv. – Etv.] során keletkeztek, amennyiben az eljárás eredményeként annak alanya lemondott, vagy felmentését kezdeményezte [2. § (2) bek. e) pont], mivel ezen eljárás során az államtitokról és a szolgálati titokról szóló 1995. évi LXV. törvény alapján az átvilágítást végző bírák adatokat illetve iratokat államtitokká nem minősíthettek, pusztán az Etv. 8. § (6) bekezdése alapján jogosultak megismerni mindazokat a minősített adatokat, amelyek az átvilágítandó személyek vizsgált tevékenységére vonatkoznak. A korábbi szabályozás önálló szabályban mondta ki ezen iratoknak a megismerés elől 30 évre való zárolását, így biztosítva az érintettek jogainak védelmét.

A közérdekű információkhoz való alkotmányos jog gyakorlásával nem egyeztethető össze az a szabályozás, mely szerint csak az a tudományos kutató ismerheti meg a kutatókat megillető kedvezményekkel a Levéltárban őrzött iratokat, aki már korábban megkezdett és szakmai publikációkkal alátámasztott kutatásaihoz kívánja az adatokat megismerni; annak megítéléséhez szükséges infomációt, hogy a kért adatok valóban „elengedhetetlenül szükségesek”-e a kutatás folytatásához, a kutatónak kell igazolni [Ásztltv 4. § (3) bek.]. Ennek értelmében kezdő kutató ebben az anyagban kutatást nem folytathat, arra vonatkozóan pedig nincs objektív mérce, hogy mi tekinthető a kutatáshoz elengedhetetlenül szükséges információnak.

IV.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 25. §-a, valamint a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény 23. § (2) bekezdése alapján az információs jogok érvényesülésének elősegítése érdekében az alábbi ajánlást teszem:

Felkérem a jogalkotót, hogy módosítsa az elmúlt rendszer titkosszolgálati tevékenységének feltárásáról és az Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltáráról szóló 2003. évi III. törvényt az alábbiak szerint:

• szabályozza úgy a megfigyeltek információs jogait, hogy az alkalmas legyen annak megállapítására, hogy az egykori állambiztonsági szolgálatok milyen befolyással voltak az érintett életére;
• tegye egyértelművé a személyek azonosítása céljából megismerhető adatok körét;
• az előző rendszer állambiztonsági nyilvántartásai szabályainak ismeretén alapulóan, a szükséges körültekintéssel állapítsa meg az operatív kapcsolatra vonatkozó szabályokat;
• a közszereplőkre vonatkozó szabályozást pontosítsa annak érdekében, hogy az ennek alapján kialakuló jogalkalmazói gyakorlat ne okozhasson olyanok számára jogkorlátozást, akik a tisztázatlan meghatározás miatt a törvény személyi hatálya alá eshetnek;
• pozitív szabályozással tegye lehetővé az egykori hivatásos alkalmazottak nevének és beosztásának megismerését;
• a hozzátartozók irat-megismerési jogát szűkítse le arra a körre, mely az állambiztonsági szolgálatoknak az elhalt személy életére, vagy halálára vonatkozó befolyását tartalmazza;
• az átvilágítási eljárásban érintett személyek adatainak védelmét az Ltv. szabályaihoz igazítva (például a 30 éves kutatási zárlattal) biztosítsa;
• az Alkotmány 70/G. §-ának értelmében biztosítson azonos feltételeket a tudományos kutatók számára az iratokhoz való hozzáféréshez.

Budapest, 2003. december 15.

Dr. Péterfalvi Attila

Ügyszám: 813/K/2003