Az Adatvédelmi Biztos ajánlása az országgyűlési vizsgálóbizottságok […] adatkezelésére vonatkozóan (2002. augusztus)

Az Országgyűlés 2002. július 9-i ülésnapján elfogadta a 41/2002. számú országgyűlési határozatot (a továbbiakban: Határozat), mely a rendszerváltás utáni első, szabadon választott Magyar Országgyűlés megalakulását követően kormányzati politikai szerepet betöltő személyeknek az előző politikai rendszer állambiztonsági tevékenységében való részvételének tényeit és körülményeit vizsgáló bizottság felállításáról rendelkezik. A bizottság alkotmányos tevékenységének biztosítása érdekében a bizottság elnöke, és egy magánszemély indítvánnyal fordult hivatalomhoz. A beadványok elsősorban arra kívántak választ kapni, hogy a bizottság a Határozatban előírt kötelezettsége – mely szerint a vizsgálatáról szóló jelentést nyilvánosságra kell hoznia – nem ütközik-e alkotmányos akadályokba. A beadványok alapján vizsgálatot folytattam annak megállapítása érdekében, hogy a hivatkozott OGY határozat szerinti feladatának ellátása során a bizottság a személyes adatok védelméhez és a közérdekű adatok nyilvánosságához fűződő alkotmányos jogok érvényesülését biztosítani tudja-e.

A 41/2002 (VII. 12.) számú országgyűlési határozat vizsgálóbizottságot hozott létre annak felderítésére, hogy az 1990. május 2-át követően kormányzati politikai szerepet betöltő személyek, illetve az 1990. május 2. után megalakult kormányok politikai vezetői részt vettek-e az előző politikai rendszer állambiztonsági tevékenységében (I.-III. pont). A bizottság tevékenységéről jelentést készít, mely tartalmazza – egyebek mellett – vizsgálatának ténybeli és jogi megállapításait és azt, hogy megállapítását milyen bizonyítékokra alapította (VI. pont). A bizottság jelentését a Határozat X. pontja alapján nyilvánosságra hozza.

A vizsgálatot a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Avtv.) által meghatározott hatáskörömben a beérkezett indítványok alapján az alábbi kérdésekre terjesztettem ki:

• az OGY határozatban foglalt személyi kör kérdése;
• az OGY határozatban vizsgálandóként meghatározott időszak kérdése;
• a határozat visszaható hatályának kérdése;
• a bizottság személyes adatok kezelésére vonatkozó felhatalmazása;
• a vizsgálat eredményeinek a határozatban előírt nyilvánosságra hozatala;
• az adatkezelést elrendelő norma jogforrási szintje.

I.

A Határozat I. valamint II. és III. pontjában meghatározott személyi kör egymásnak ellentmond, hiszen a szabadon választott Országgyűlés megalakulásakor hivatalban volt még az előző – pártállami feltételek között – létrejött kormány, ugyanakkor a III. pont rendelkezése szerint a vizsgálat személyi köre az 1990. május 2-a után megalakult kormányok politikai vezetőire terjed ki. Ebből kifolyólag nem határozható meg egyértelműen a vizsgálandó személyi kör, és a bizottság által kezelendő személyes adatok köre sem. A bizottság megbízatása a Határozat V. pontja szerint kiterjed minden, az I-IV. pontban meghatározott vizsgálatra, ugyanakkor nem jelöl meg olyan okot, mely a vizsgált időszak kezdő időpontját – az 1945. január 1-jét – alkotmányosan igazolná.

A bizottság tevékenységéről szóló jelentés a Határozat VI. pontja szerint – egyebek mellett – tartalmazza a bizottság ténybeli és jogi megállapításait, valamint e megállapításokat megalapozó bizonyítékait. A Határozat X. pontja előírja a jelentés nyilvánosságra hozatalát.

II.

Az Alkotmány a kérdésre vonatkozóan az alábbi szabályokat tartalmazza:

• 8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.
• 7. § (2) A jogalkotás rendjét törvény szabályozza.
• 21. § (3) Az országgyűlési bizottságok által kért adatokat mindenki köteles a rendelkezésükre bocsátani, illetőleg köteles előttük vallomást tenni.
• 59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a személyes adatok védelméhez való jog.
• 261. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze.

A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 5. § f) pontja meghatározza, hogy az állampolgárok alapvető jogai és kötelességei körében törvényben kell szabályozni különösen a személyhez fűződő jogokat és kötelességeket.

A 12. § (2) bekezdése szerint a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé.

A 46. § (1) bekezdése előírja, hogy az Országgyűlés határozatban szabályozza az általa irányított szervek feladatait, a saját működését, és állapítja meg a feladatkörébe tartozó terveket.

Az Alkotmány 59. és 61. §-ának érvényesülése érdekében megalkotott Avtv. 1. §-a értelmében az abban foglaltaktól csak törvény kifejezett rendelkezése alapján lehet eltérni akkor, ha a kivételt megengedő törvény a kivétel hatálya alá tartozó adatfajtát és adatkezelőt is meghatározza. Az Avtv. 2. §-ában található értelmező rendelkezések szerint személyes adat a meghatározott természetes személlyel (a továbbiakban: érintett) kapcsolatba hozható adat, az adatból levonható, az érintettre vonatkozó következtetés. A személyes adat az adatkezelés során mindaddig megőrzi e minőségét, amíg kapcsolata az érintettel helyreállítható. Közérdekű adat az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévő, a személyes adat fogalma alá nem eső adat.

A 3. § (1) bekezdése előírja, hogy személyes adat akkor kezelhető – értve ez alatt a nyilvánosságra hozatalt is –, ha ahhoz az érintett hozzájárul, vagy azt törvény vagy - törvény felhatalmazása alapján, az abban meghatározott körben - helyi önkormányzat rendelete elrendeli. A (3) bekezdés alapján közérdekből is csak törvény rendelheti el az adatok nyilvánosságra hozatalát.

Az Avtv. 4. §-ának rendelkezése szerint a személyes adatok védelméhez fűződő jogot és az érintett személyiségi jogait – ha törvény kivételt nem tesz – az adatkezeléshez fűződő más érdekek, ideértve a közérdekű adatok nyilvánosságát is, nem sérthetik.

Az Alkotmánybíróság a 15/1991. (IV. 13.) AB határozatban kifejtette, hogy a személyes adatok védelméhez való jogot nem hagyományos védelmi jogként értelmezi, hanem annak aktív oldalát is figyelembe véve, információs önrendelkezési jogként.

Az Alkotmány 59. §-ában biztosított személyes adatok védelméhez való jognak eszerint az a tartalma, hogy mindenki maga rendelkezik személyes adatainak feltárásáról és felhasználásáról. Személyes adatot felvenni és felhasználni tehát általában csakis az érintett beleegyezésével szabad. Kivételesen törvény elrendelheti személyes adat kötelező kiszolgáltatását, és előírhatja a felhasználás módját is. Az ilyen törvény korlátozza az információs önrendelkezés alapvető jogát, és akkor alkotmányos, ha megfelel az Alkotmány 8. §-ában megkövetelt feltételeknek.

Az Alkotmánybíróság 60/1994. (XII. 24.) AB határozata a következőket állapítja meg:

• 1. A jogállamban közhatalmat gyakorló vagy a politikai közéletben részt vevő személyek – köztük azok, akik a politikai közvéleményt feladatszerűen alakítják – arra vonatkozó adatai, hogy korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységet folytattak, vagy olyan szerv tagjai voltak, amely korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységet folytatott, az Alkotmány 61. § szerinti közérdekű adatok.
• 2. b) [Ha a jogalkotó] a közérdekű és a személyes adatok elhatárolására nem alkalmazza következetesen ugyanazt az ismérvet, az az azonos ismérveknek megfelelő személyi köröket tekintve az ellenőrzés alá eső, illetve attól mentes csoportok között alkotmányellenes megkülönböztetésre vezet.

Következetes az alkotmánybírósági gyakorlat a tekintetben, hogy valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet a visszaható hatály tilalmába ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit – erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint – a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell. [57/1994. (XI. 147.) AB hat.]

III.

Az adatvédelmi biztos az országgyűlési képviselők vagyoni helyzetét vizsgáló bizottság létrehozásáról szóló 103/2000. (XII. 20.) számú OGY határozat vizsgálatát követően a vizsgálóbizottságok által kezelhető személyes adatok kérdésével 2001. márciusában kiadott állásfoglalásában, a rendszerváltoztatás előtt keletkezett állambiztonsági iratok kezelésének kérdésével az 1996. februárjában kiadott ajánlásában is foglalkozott. Állásfoglalásában illetve ajánlásában az alábbiakat fejtette ki:

• "Az Avtv. 3. § (3) bekezdése csak törvényi felhatalmazás esetén teszi lehetővé személyes adatok nyilvánosságra hozását. Ilyen felhatalmazás nélkül a nyilvánosságra hozatal a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény 177/A. §-a szerinti jogosulatlan adatkezelés. [...] Álláspontom szerint van alapja egy olyan érvelésnek, mely szerint az alkotmány egyes rendelkezéseinek értelmezése csak akkor alkotmányos, ha az az alkotmány egyéb rendelkezéseivel összhangban áll. Így például nyilvánvalóan vitatható, ha egy parlamenti vizsgálóbizottság úgy értelmezné ezen alkotmányos szabályt, hogy joga van bárkinek a magántitkai, a vallásos meggyőződése iránt érdeklődni, vagy olyan kérdést feltenni, amelynek megválaszolásával a megkérdezett magát vagy hozzátartozóját bűncselekménnyel vádolná.
• Az Alkotmány 21. § (3) bekezdésének – mely szerint az országgyűlési bizottságok által kért adatokat mindenki köteles a rendelkezésükre bocsátani, illetőleg köteles előttük vallomást tenni – nyelvtani értelmezése nem zárja ki olyan parlamenti vizsgálóbizottság létrehozását, melynek feladata például az országgyűlési képviselők vagy akár az állampolgárok szélesebb köre szexuális orientációjának feltárása, az ezzel kapcsolatos adatoknak egészségügyi és egyéb szervektől való bekérését. Ez azonban az alkotmány egyik szabályának a másik ellenében való kijátszását jelentené. Lehet arra is hivatkozni, hogy alkotmányos demokráciákban a parlamenti vizsgálóbizottság értelemszerűen – tehát erre vonatkozó részletes szabályok nélkül is – a kormányzat ellenőrzésére szolgál, és nem szokás olyan omnipotens szervként működtetni, amely az igazságszolgáltatás vagy a bűnüldözés funkcióit veszi át az ezek eljárására vonatkozó – többek között az adatkezelésükkel kapcsolatos – alkotmányos és törvényes garanciák nélkül." (Az adatvédelmi biztos beszámolója 2001. 325-326. p.)
• "Az alkotmányjogi érvelés olyan, nagyrészt bizonytalan tartalmú jogfogalmakat, mint 'jogállamisággal ellentétes tevékenység', 'politikai közvéleményt feladatszerűen alakító személyek' kénytelen alkalmazni, szilárdabb fogalmak hiányában. [...]
• Az Alkotmánybíróság döntéseit az indítványhoz kötöttség szerint hozza, az tehát, hogy a III. Főcsoportfőnökség egyéb szervezeti egységeinek irataival kapcsolatban nem rendelkezett, annyit jelent csupán, hogy ilyen tartalmú indítványt nem bírált el. A határozat a III/III. Csoportfőnökség iratainak abszolút alkotmányellenességét állapítja meg, míg a többi szolgálat esetében ez nem feltétlen. [...]
• A III/I. Csoportfőnökség a hírszerzést, a III/II. a kémelhárítást, a III/IV. a katonai elhárítást végezte, a III/V. a technikát szolgáltatta. A hírszerző és kémelhárító valamint katonai hírszerző tevékenység részben eltért attól a tevékenységtől (a politikát közvetlenül szolgáló belső elhárítás) amelyet a III/III. Csoportfőnökség végzett. A Magyar Köztársaság védendő nemzetbiztonsági érdekei bizonyos hányadban nem 1990. után keletkeztek, a Magyar Népköztársaság titkai ugyancsak bizonyos hányadban egyben a Magyar Köztársaság titkai is." (Az adatvédelmi biztos beszámolója 1995-96. 213. és 216. p.)

IV.

A fentiekben ismertetett jogi helyzet és az adatvédelmi biztos gyakorlata alapján a Határozatban foglalt adatkezelést tekintve megállapítható, hogy az több szempontból nem felel meg az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó alkotmányos követelményeknek. Nem felel meg e követelményeknek elsősorban azért, mert az Alkotmány végrehajtására készült Avtv. rendelkezései szerint adatkezelést – az érintett hozzájárulásán kívül – csak törvény rendelhet el. A személyes adatok védelméhez fűződő jog érvényesülésével szemben a közérdekű adatok nyilvánosságának elsőbbségét is csak törvény állapíthatja meg. Az országgyűlési határozat a Jat. értelmében nemcsak, hogy nem törvény, de nem is jogszabály, ezért személyes adatok kezelésére nem is adhat felhatalmazást.

Nem felel meg a Határozat az alkotmányos követelményeknek azért sem, mert a vizsgálandó személyi kört az Alkotmánybíróság határozatában foglaltak ellenére úgy határozza meg, hogy a politikai közhatalmat gyakorlók, illetve a politikai közéletben részt vevők csoportjai közötti megkülönböztetésre nem alkalmazza következetesen ugyanazt az ismérvet, ami alkotmányellenes megkülönböztetéshez vezet. Jogállamban nemcsak a kormány tagjai és az államtitkárok tartoznak a politikai közhatalmat gyakorlók, politikai közéletben részt vevők körébe, hanem például az országgyűlési képviselők, polgármesterek vagy települési önkormányzati képviselők is.

Ellentétes a Határozat továbbá az alkotmányos követelményekkel azért is, mert a vizsgálatra indirekte visszaható hatályt keletkeztet, amit jogállami alapértékek szerint törvény sem tehet meg, nemhogy a Jat. szerint az állami irányítás egyéb jogi eszközének minősülő határozat. Ennél fogva olyanokra is kiterjesztené a vizsgálatot, akikre nézve korábban törvény nem vonatkozott, illetve akiknek az időközben megalkotott törvény megadta a visszavonulás lehetőségét. A nyilvánosságra hozatal szankciója tehát olyanokat is sújthat, akik a tisztség elvállalásakor nem rendelkeztek mérlegelési jogkörrel. Kiterjed a vizsgálat olyanokra is, akik ma már nem töltenek be politikai közhatalmi, közéleti tisztséget, ezért az ő adataik a vizsgálat időpontjában nem tekinthetők az Alkotmánybíróság hivatkozott határozata szerint közérdekű adatnak. Nekik tehát nincs olyan közfeladatuk, amely miatt védett személyes adataik körét indokolt volna másokénál szűkebbre vonni.

A Határozat IV. pontja nem követi az egyes fontos, valamint közbizalmi és közvélemény-formáló tisztségeket betöltő személyek ellenőrzéséről és a Történeti Hivatalról szóló 1994. évi XXIII. törvény 1. §-ának meghatározását és nem annak megfelelően kívánja eljárását lefolytatni, hanem lényegesen szélesebb személyi kört von azonos elbírálás alá. A hálózati nyilvántartás korabeli rendszerében ugyanis nemcsak az állambiztonsági szolgálat számára érdemi tevékenységet folytatók, hanem a belügyminiszteri parancsnak megfelelően olyanok is szerepeltek, akik nem voltak a hálózat tagjai. Ennél fogva érint a vizsgálat olyan személyeket is, akiknek semmi közük nem volt az állambiztonsági szolgálat érdemi tevékenységéhez, abban részt nem vettek, sőt arról sem tudnak (tudtak), hogy a hálózati nyilvántartásban szerepelnek.

Súlyosan jogsértő lenne az ő adataikat olyan környezetben nyilvánosságra hozni, mely azt a látszatot keltheti, hogy ezek a személyek együttműködtek az előző rendszer állambiztonsági szolgálataival.

Mindezeken felül csak történelmileg alátámasztott és nem alkotmányos okokkal volna igazolható az érintett személyi kör vizsgálandó időszakra vonatkozó tevékenysége. Az 1945. január 1-jei időpont semmilyen alkotmányos jelentőséggel nem bír, alkotmányjogilag nem releváns, azonban nyilvánvalóan befolyásolja azt, hogy az érintett személyi kör életének mely korszakát tekinti át a bizottság.

Nyilvánvaló, hogy a bizottság felállítása az Alkotmányon alapul, azonban tevékenységét a jogállam elvei szerint, a hatályos jogszabályok alapján köteles végezni. Megállapítható, hogy a vizsgálóbizottságnak nincs alkotmányos felhatalmazása arra, hogy vizsgálata eredményeinek személyes adatokat tartalmazó részét nyilvánosságra hozza, hiszen erre vonatkozóan a Határozat a fentiekből következően nem rendelkezhetett volna.

Természetes ugyanakkor az is, hogy mind a politika, mind a történettudomány képviselői meg kívánják ismerni közelmúltunk történetét és azon közfeladatot ellátó személyek nevét is, akik a diktatúra állambiztonsági szervezetével együttműködtek. Ennek az igénynek azonban az Alkotmány szabályaiból fakadóan csak törvény keretei között lehet eleget tenni.

Összességében megállapítható, hogy az Alkotmány 21. § (3) bekezdésében foglalt szabályt nem lehet úgy értelmezni, hogy az prioritást élvezne más – az Alkotmányban lefektetett – szabályokkal szemben. Az országgyűlési bizottságok is csak az alkotmányos, jogállami normák szerint működhetnek. Tekintettel azonban arra, hogy az információs jogok tekintetében a Magyar Köztársaság jogrendje rendelkezik pozitív jogi normával, az adatvédelmi törvénnyel, míg a vizsgálóbizottságok működését sajnálatosan csak a fent hivatkozott egy mondatnyi alkotmányos rendelkezés szabályozza, minden adatkezelő köteles az Avtv. szabályait megtartani. A két alkotmányos szabály nincs összhangban, ennek feloldása az Alkotmánybíróság alkotmányértelmező hatáskörébe tartozik, arra az országgyűlési biztosnak nincs hatásköre. Hatásköre kiterjed azonban arra, hogy az információs jogok érvényesülésének védelmezőjeként felhívja az adatkezelők figyelmét arra, hogy a jogosulatlan adatkezelés büntető- és polgári jogi következményeket vonhat maga után.

V.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 25. §-a, valamint a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény 23. § (2) bekezdése alapján az információs jogok érvényesülésének elősegítése érdekében az alábbi ajánlást teszem:

• Felkérem az Országgyűlés vizsgálóbizottságait, hogy tevékenységük során az Alkotmány egészét tekintsék mércének úgy, hogy az Alkotmányban biztosított alapvető jogok ne szenvedjenek sérelmet a bizottság működésének alapjául szolgáló alkotmányos szabályok érvényesülése folytán;
• Felkérem az Országgyűlés vizsgálóbizottságait, hogy az érintettek beleegyezése nélkül személyes adataikat ne hozzák nyilvánosságra;
• Felkérem a jogalkotót, hogy az információs önrendelkezési jog védelme érdekében törvényben állapítsa meg a vizsgálóbizottságok tekintetében a személyes adatok kezelésre vonatkozó szabályokat;
• Felkérem az Országgyűlést, hogy az előző rendszer állambiztonsági nyilvántartásai szabályainak ismeretén alapulóan, a szükséges körültekintéssel állapítsa meg a vizsgálandó személyek körét;
• Felkérem az Országgyűlést, hogy – az Alkotmánybíróság hivatkozott határozata értelmében – egységes szempontok szerint határozza meg az 1990. május 2. óta politikai közhatalmat gyakorló és a politikai közéletben részt vevő vizsgálandó személyek körét;
• Felkérem az Országgyűlést, vagy annak valamely állandó bizottságát, hogy az ismertetett alkotmányos kollízió megszüntetése érdekében az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 21. § (6) a) pontja értelmében indítványozza az Alkotmánybíróságnál a fenti kérdésben az Alkotmány értelmezését.

Budapest, 2002. augusztus

Dr. Péterfalvi Attila